Диссертация - Местное самоуправление (Сущность, критерии, условия развития, гос.-правовой аспект анализа) |
Содержание |
СОДЕРЖАНИЕ
Стр.
Введение 1-8
Глава I
Местное самоуправление и его место в государственной жизни 8-
§ I. Ретроспективный взгляд на местное самоуправление в
России и странах Запада 8-25
§ 2. О некоторых классических теориях самоуправления и
практике их применения 25-47
Глава 2
Критерии местного самоуправления в государственно--правовом анализе 48-49
§ I. Политико-правовые критерии местного самоуправления 49-106
§ 2. Организационно-правовые критерии местного самоуправления 106-144
§ 3. Гуманитарные критерии местного самоуправления 145-160
Заключение. Основные условия развития местного самоуправления I6I-I72
Литература 173-194
I -
ВВЕДШИЕ
В последнее время в науке и в политико-государственной жизни достаточно широко рассматриваются проблемы самоуправления. Интерес к ним вызван теми политическими и экономическими процессами, которые происходят в обществе и, прежде всего, издержками деятельности органов централизованного управления на местном уровне и ростом самосознания, в том числе национального, местного населения.
Выработалось несколько точек зрения в определении понятия и сущности самоуправления. Среди них наиболее распространенные:
- самоуправление - такая политическая форма управления, при которой общественными делами управляют сами жители, где функция передачи власти своим представителям постепенно сходит на нет ;
- самоуправление - это способ /метод/ управления, основанный
2/
на самоорганизации, саморегулировании и самодеятельности ';
- самоуправление - это такая демократическая система управления государственными и общественными делами, которая действует не только для трудящихся, но и через самих трудящихся, то есть
о/
при их непосредственном и решающем участии ' .
В государственно-правовой и общественной практике под местным самоуправлением понимается:
- автономное, самостоятельное по отношению к государству, и прежде всего к его центральным органам, управление местными делами самого населения с помощью выбранных им собственных органов;
- государственную практику решения внутренних территориальных дел непосредственно населением внутринизовых административных единиц;
I/ А.П.Бутенко. Власть народа посредством самого народа. М. 1988, с. 168. v * v » v м
2/ А.И.Щиглик. Самоуправление в условиях развитого социализма. М. 1985, с. 8.
3/ И.П.Ильинский, И.Рожко. Социалистическое самоуправление народа. "Коммунист", 1986, № 2, с. 35-45.
- 2 -
- функцию местного населения по организации собственной жизни;
- конституционный принцип осуществления государственной власти на местах, путем соответствия государственных и общественных дел как воли проживающего на данной территории населения с волей всего народа;
- самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы;
- форма /система форм/ организации и деятельности граждан на местном уровне;
- право и действительная способность местных сообществ контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной части общественных дел;
- особая система демократических институтов, обеспечивающих участие населения в управлении местными делами;
- свободная деятельность населения в пределах установленных законом административно-территориальных единиц для решения вопросов местного значения;
- реальное социально-политическое явление, которое выражается в широком участии местного населения в осуществлении государственной власти;
- самоуправление трудового коллектива;
- 3 -
- как разновидность общественных отношений '. Ныне действующая Конституция Российской Федерации, посвятившая местному самоуправлению главу восьмую, устанавливает, что "Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью". То-есть, очень кратко фиксирует общегосударственно-правовой и гражданско-правовой подходы к пониманию сущности местного самоуправления.
Местное самоуправление можно понимать как сложную систему государственно-общественных, в том числе и политических отношений между членами разных уровней территориального коллектива, организационно основанных на непосредственной и представительной демократии путем делегирования государственной властью определенных полномочий и специализации функций управления. Оценить значимость этих отношений призвана, на наш взгляд, система критериев , определяющих характер взаимоотношений членов той или иной территориальной общности между собой, а также территориальных коллективов по горизонтали и по вертикали с государством.
Демократия и самоуправление связаны между собой, но не тождественны. Поскольку демократия включает в себя множество политико-правовых понятий таких, например, как широкие политические и гражданские права и возможности для реализации личности, гласность, участие в управлении, особый институт выборов и т.д.,
I/ См. Р.Драго. Административная наука. Ы.,1982, с. 125-133. Возможность и право решать. Молодой коммунист, 1986, № 2, с. 20-21.
Конституция Российской Федерации. М. 1994.
Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР № 16 за 1990 г. Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства".
И.Кандель. Социалистическое самоуправление. Философские науки.
Вестник'МИД СССР № 19/77 15 1990 г. Европейская хартия местного самоуправления.
Закон РФ 0 местном самоуправлении в РФ. Российская газета. 1991 27 07
- 4 -
то самоуправление является составной частью демократии. Чем шире и полно развито самоуправление, тем больше демократизм общества и государства.
Местное самоуправление является частью, важнейшим элементом всеобщего самоуправления. Развивая местное самоуправление, государство создает предпосылки для развития общей демократии и реализует основные положения этой демократии применительно к региональной государственно-правовой действительности.
Многие авторы понимали под самоуправлением известную формулу марксизма "власть народа посредством самого народа" ' . В современной научной литературе и особенно в периодической печати понятие самоуправления отождествляется с понятием народовластия. Но это, на наш взгляд, не адекватные явления общественно-политической действительности. Достижение реального народовластия, может служить признаком, мерилом подлинного самоуправления в его идеальном виде.
Сущность самоуправления можно освещать в разных аспектах:
I) идеальном (как оно будет построено в будущем), 2) реальном (как оно строится в современных условиях на самом деле), 3) научном (каким оно должно быть, чтобы иметь основание так называться).
Сущность местного самоуправления не может быть раскрыта без анализа следующих положений:
I) Поскольку самоуправление развивается в строгом соответствии с законами развития общества, то каждому историческому типу демократии соответствовали конкретные исторические виды и формы самоуправления. Самоуправление имеет как политический, так
I/ К.Маркс, Ф.Энгельс. Соч. т. 17, с. 350.
- 5 -
и неполитический характер, как общегосударственную, так и территориальную, как производственную, так и житейско-бытовую разновидности. Основные же правила, на которых строится самоуправление всех видов и оттенков, всегда остаются, на наш взгляд, неизменными. Это: подчинение меньшинства большинству, формально провозглашаемое равенство, плюрализм выражения интересов различных групп и отдельных личностей, уважение человека обществом и обществом человека, признание их прав, сочетание прямой и представительной демократии и др.
Нельзя не заметить и такие закономерности самоуправления:
- только в период первобытной демократии оно было естественной и практически универсальной формой организации управления жизнью рода и общины;
- представительность основывалась как на делегировании полномочий, так и на специализации функций;
- самоуправление прогрессивно и жизненно пока обеспечивает реальное участие людей в процессе управления, когда "расстояние" между управляющим и управляемым реально ощутимо, то есть только на местном /территориальном или производственном/ уровне;
- степень развитости самоуправленческих начал на местах всегда зависела от демократичности общества;
- местное самоуправление в государстве всегда было явлением политическим.
В смене и развитии исторических форм самоуправления, вообще и местного, в частности, в условиях развития демократии как не перманентного процесса вполне естественна и необходима преемственность, когда имеют место определенное приспособление старых форм к новым условиям, попытки развития традиций и использования
- 6 -
наработок прежних поколений.
Особенности развития и функционирования самоуправления, находили отражение и выражение в государственно-правовом регулировании, в правовой регламентации.
2) Развитие и совершенствование самоуправления, являясь объективной и субъективной необходимостью в утверждении прогрессивных общественных отношений, выкристаллизовывали такие его важнейшие теперь составляющие как свобода, солидарность, коллективизм.
Как утверждал М.А.Бакунин "Свобода - это не ограничение, а утверждение свободы всех. Это закон солидарности..." '. Именно человек путем собственного развития развивает общество и собственную свободу.
Связь свободы с коллективизмом один из важнейших аспектов проблемы самоуправления в нашем обществе. Человек приходит к осуществлению своей природы не иначе как в обществе и только вместе с действиями общества. "Свобода в объединении... Истинно свободным я становлюсь только через свободу других, так что
чем многочисленнее свободные люди, тем более обширной, глубокой
2/
и широкой становится и моя свобода" ' , отмечал один из теоретиков научного анархизма. Организация, объединение и коллективные действия общества непосредственно соединяются со свободой общества, коллектива и личности. Сотрудничество людей в коллективах (и автор с этим согласен) можнб охарактеризовать как систему товарищеских связей, "основанных на величайшей подвижности элементов и их группировок данного коллектива", "при высокой психи-
I/ Цитата из книги Н.М.Пуримовой. Социальная доктрина М.А.Бакунина. М. 1990, с. 131.
2/ М.А.Бакунин. Бог и государство. М. 1906, с. 17.
- 7 -
ческой однородности" его участников ' .
3). Самоуправление - продукт организованных общностей людей, стремящихся придать саморегуляции упорядоченный характер, с помощью которого обеспечивается максимальное участие населения в управлении.
В нашей правовой науке и общественно-политической практике распространено представление о том, что местное самоуправление
является не только составной частью, а и следствием, так сказать
2/
элементом, отпочкования от самоуправления народа '.
По нашему мнению этот взгляд является не вполне корректным по следующим основаниям:
Местное самоуправление будучи не свободным от общего самоуправления народа, является первичным по отношению к последнему.
В истории задолго до появления самой идеи о самоуправлении народа в государстве местное самоуправление существовало и развивалось как самодеятельность и взаимодействие людей на конкретной территории, как следствие хотя бы того, что человек - существо общественное.
Необходимость развития идей самоуправления вызывается потребностями, накапливаются, пробивают дорогу снизу вверх, а не
3/
наоборот '. Вынужденная поддержка центром развития и роста мест-
I/ А.А.Богданов. Вопросы социализма. М. 1990, с. 304.
2/ Б.Габричидзе. Развивая теорию самоуправления народа. Коммунист № 10 за 1989 г., с. 127.
Преамбула Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства". Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР. 1990 г. № 16.
3/ То, что процесс развития местного самоуправления всегда происходит под воздействием мест, подтверждает вся история развития демократии. Политические права в Западных странах, тех, которые теперь считаются образцом народовластия, лишь постепенно завоевывались все более широкими слоями населения. Процесс этот шел путем давления широких слоев народа на власть имущих параллельно с ростом общей и политической культуры населения. Так, в Англии, например, Великая Хартия вольности была дана в 1215 году, но только в нашем веке Англия достигла теперешнего уровня участия народа в управлении территорией. То же самое можно сказать и о США, где демократизация избирательного закона, прошла не сразу,а на протяжении почти 200 лет. В России общины по населенным пунктам и управление в них имели древнюю историю.
- 8 -
ного самоуправления являлись результатом невозможности центра (а нередко и неспособности) руководить по-прежнему местным населением не только в силу возросшей требовательности мест к самостоятельности, но и в силу расширившихся и усложнившихся задач и проявившихся слабостей центральной власти и управления.
Этим в значительной мере объясняется подъем активности, усиление тенденций к самостоятельности местного населения (нередко ведущий к сепаратизму), которые и вызвали растущий научный и общественный интерес к теории и практике самоуправления вообще и местного самоуправления в частности.
ГЛАВА I. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И ЕГО МЕСТО В ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЖИЗНИ
§ I. Ретроспективный взгляд на местное самоуправление в России и странах Запада.
Самоуправление, то есть управление каким-либо кругом дел на местах самими жителями непосредственно или посредством избранных ими органов. Оно существовало задолго до возникновения государства /первобытная модель самоуправления/ ' , а с разделением общества на классы приобрело структуры, соответствующие социально-экономической и классовой организации. Местное само-
I/ Примером ранней политической ©истемы народовластия может служить организация жизни племен австралийских аборигенов -людей, находящихся на самом низком уровне развития. Ни вожди, ни правители не управляли этими племенами, решения по поводу всех важных дел принимают старые и влиятельные мужчины. Такое совещательное собрание соответствует сенату позднейших племен, члены которого,- видимо, большей частью являются предводителями тотальных кланов. Подобная организация общества отвечала требованиям обычаев, традиций, магий и религий. (Д.Фрэзер. Золотая ветвь. М. 1980, с. 99).
- 9 -
управление как политико-правовой институт возникло с появлением государственности, когда оно стало методом аристократической или демократической (и даже в некоторых исторических условиях оххОкратической) организации публичной власти на местах.
Территориально-административную основу классического, как принято считать, Афинского государства представляли самоуправляющиеся демы, каждая со своим народным собранием, финансами, судом, гражданской полицией . Во главе таких общин стояли выбранные на один год демархи, которые представляли демы в местных и центральных органах власти. В демах велись списки всех взрослых, наделенных гражданскими правами, свободами и обязанностями, определялись размеры налогов, происходило выдвижение кандидатов в органы центральной власти, которая представляла собой народное собрание.
В то же время нельзя забывать, что такого рода демократия и самоуправление строились на рабстве, так как именно труд рабов
обеспечивал экономические условия для жизни и политической дея-
2/
тельности свободных граждан ' . Рабы исключались из демократии.
В истории России, уже в Киевском периоде, летописи отмечают деление Руси на мелкие территориальные единицы, так называемые "верви" и "погосты", которые представляли собой разновидность
сельского податного округа, члены которого были связаны между
3/
собой круговой ответственностью по уплате податей князю .
В удельный период русской истории значение местной организации управления было утрачено - князь со своими людьми собирал
I/ См. Винни Чук. Люди, права, обычаи Древней Греции и Рима. М. 1988.
2/ Самоуправление от теории к практике п/р Ю.А.Тихомирова и Г.Х.Шахназарова . М. 1988, с. II-I6.
3/ Установление первых погостов связывают с именем княгини Ольги и приписывают к 947 году.
М.Н.Покровский. Местное самоуправление в Древней Руси. См. Сборник статей Мелкая земская единица Сиб. 1904 г.
- 10 -
подати, судил и управлял делами удела непосредственно сам. В тоже время вече в городах, представлявшее собой определенную форму феодального народовластия, составляло одну из частей политической власти на Руси того времени.
В период развития городов наиболее деятельными и влиятельными общинами городских жителей были союзы ремесленников и купцов, которые сложились добровольно в целях взаимной защиты и помощи. И когда конфликт между ними и феодалами достиг своего апогея, именно эти союзы предприняли борьбу за получение прав местного городского самоуправления. Некоторые из русских городов стали свободными и управлялись собраниями жителей '.
Классическими образцами самоуправляющихся городских общин на Руси были Новгород, Псков, Полоцк. Городское вече, несомненно укореняло в населении идеи самоуправления, решая главные вопросы города: о приглашении князя, о заключении с ним договоров, об изгнании князя, о войне и мире, о принятии законов, о выборе должностных лиц городского управления и т.д. Такое городское самоуправление в Новгороде и Пскове со своим правом, судом, войском существовало до середины ХУ в.
В тоже время не следует идеализировать его возможности. В решении практических городских дел принимала участие только привилегированная часть населения, то есть определенные сословия.
В первой половине ХУ1 века в Московском княжестве была проведена реформа, по которой в руки местного населения была передана полиция и суд по гражданским и уголовным делам. Кроме того, законодательно был введен принцип круговой поруки всего
I/ В.О.Ключевский. Соч. М. 1989, т. У1, с. 107-158, 191-207.
- II - |
|
Год |
Страниц |
Стоимость |
| 1994 |
207 |
900 рублей |
|
|
